反垄断进行时：处罚九起违规经营者集中案，进一步明确模糊边界

4月30日，国家市场监管总局(下称：市监总局）根据《中华人民共和国反垄断法》规定，市监总局对九起违法实施经营者集中案件立案调查，其中涉及腾讯系公司三起，包括腾讯控股有限公司(下称：腾讯）收购Bitauto Holdings Limited股权案、腾讯控股有限公司收购上海阑途信息技术有限公司股权案、林芝腾讯科技有限公司与大连万达商业管理集团股份有限公司设立合营企业案。

市监总局认为上述九起案件均违反了《中华人民共和国反垄断法》第二十一条，构成违法实施经营者集中，但评估认为不具有排除、限制竞争效果。对腾讯控股有限公司等企业分别处以50万元罚款。

受访的专家、学者、律师普遍认为：这三起案件都属于相关经营者违反法定申报程序受到行政处罚，而不涉及实体上的违法；此次处罚进一步明确经营者集中反垄断审查范围；案件的罚款额和罚款幅度合法合理。同时，三起案件被处罚企业中有两起采用协议控制（VIE）结构，进一步以案例的形式明确了，涉及协议控制结构（VIE）的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围。此外，平台经济反垄断和鼓励创新发展之间并不盾。

明确经营者集中申报的边界和范围

行政处罚决定显示，市监总局于2021年3月11日对腾讯收购Bitauto Holdings Limited（下称：易车）、上海阑途信息技术有限公司（下称：途虎）股权，以及林芝腾讯科技有限公司（下称：林芝腾讯）与大连万达商业管理集团股份有限公司（下称：大连万达）设立合营企业涉嫌违法实施经营者集中案进行立案调查。经查，该三案件构成未依法申报违法实施的经营者集中，但不具有排除、限制竞争的效果。

行政处理决定显示上述三个案件违反了《反垄断法》第二十一条，构成违法实施经营者集中。那么。什么是“经营者集中”？

根据《反垄断法》第20条规定“经营者集中是指下列情形：（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

若经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报。而上述三起案件，均未事先向国务院反垄断执法机构申报。

虽构成违法实施经营者集中，但处罚决定称，评估上述三案认为，不具有排除、限制竞争效果。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国法学会经济法学研究会副会长王先林称，这些案件的情况并不算复杂，都属于达到了我国经营者集中需要申报反垄断审查的门槛而没有申报。“本案有三个关键点需要明确：一是这三起案件都属于相关经营者违反法定申报程序受到行政处罚，而不涉及实体上的违法；二是此次处罚进一步明确经营者集中反垄断审查范围；三是案件的罚款额和罚款幅度合法合理。”

根据《反垄断法》第四十八条规定，经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处50万元以下的罚款。

自2014年商务部公布第一起未依法申报处罚案例起，我国对未依法申报作出处罚的案例呈现逐年增长的趋势。2019年，市监总局对18起未依法申报经营者集中案件作出行政处罚。2020年12月，市监总局对阿里、阅文、丰巢三起未依法申报实施经营者集中进行处罚。2021年3月，市监总局便对互联网领域10起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，涉及阿里、腾讯、京东、字节跳动、美团等多家头部企业。

此外，三起案件被处罚企业中有两起采用协议控制（VIE）结构。资料显示，VIE结构指境外上市实体与境内运营实体相分离，境外上市实体在境内设立全资子公司，该全资子公司并不实际开展主营业务，而是通过协议的方式控制境内运营实体的业务和财务，使该运营实体成为上市实体的可变利益实体，互联网企业采用较为普遍。

在2020年11月市监总局起草并公开征求意见的《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》第十八条明确，涉及协议控制结构（VIE）的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围。经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。

2020年12月14日，市场监管部门主要负责人在答记者问时，明确表示VIE结构不是互联网企业规避经营者集中监管的理由。早在今年4月，市监总局就已审查并无条件批准涉及VIE结构的明察哲刚与环胜信息新设合营企业案，从反垄断审核层面上明确了VIE架构企业实施经营者集中也需要申报。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇在接受经济日报采访时指出，此次处罚案件带给企业最重要的启示是：今后不管什么样的企业，是否涉及VIE结构，只要达到了《反垄断法》和国务院的申报标准，一个是营业额的标准，再一个是控制权的标准，就一律要依法合规进行申报。企业（本身）的合规很重要，还要依法合规地去申报。

如何平衡反垄断和经济创新发展？二者不矛盾

反垄断并不是新鲜词汇，最近一段时间却受到前所未有的关注。从去年政治局会议被首次提出，到中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列入今年的八项重点工作，再到十四五规划中的“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”，反垄断已经成为政治话语体系中的高频词汇。

与此同时，反垄断工作也同步开展。从去年11月发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，到12月国家市场监管总局对三起未依法申报违法实施经营者集中的案例进行顶格处罚，再到两会前对社区团购价格战开出罚单，再到近日互联网巨头企业接连登上反垄断罚单。“反垄断”正在从各类政府文件中走入了大众视野。

如何“强化反垄断和资本无序扩张”？如何平衡反垄断、反不正当竞争与平台经济创新发展间的关系？值得长期关注

中国国际经济交流中心副理事长、商务部原副部长魏建国告诉新京报贝壳财经记者，市场经济提倡公平竞争、创新精神，但现在有些大平台掌握大量的信息、资本、渠道、资源。经济发展到当前阶段，要做好准备工作，发现苗头时，通过警示、谈话等手段，达到提示目的。对于反垄断越早发现越好，越早规制越好。越大的平台越要带头做好反垄断工作，一方面政府要提示，另外企业要自觉。

广东国鼎律师事务所主任朱列玉在此前接受新京报贝壳财经采访称，平台经济创新发展与反垄断之间的关系不仅是不矛盾的，而且是相互促进的。之所以反垄断就是为了更好地创新。反垄断不让某一个主体一家独大，一家独大之后，市场没有创新的动力。让老百姓在商家竞争中间获得更多的利益。

金杜律师事务所高级合伙人、反垄断和反不正当竞争法专家宁宣凤认为，充分竞争的市场对消费者有利，可以令企业持续创新，对企业有勇立潮头的激励。现在大平台也是充分竞争的既得利益者。但不必逢大必反，只要大企业不滥用市场地位，是可以和小企业在同一竞争体制机制和平台竞争，这也是一个真正有活力的市场应有状况。

她还表示，近年来我国互联网经济蓬勃发展，与之相关平台企业迅速成长。如果对这些公司规制，大家的感受会更深，但中国不只针对这些平台企业，我们的核心技术产业还要继续做大做强。反垄断执法首先要保护竞争、保护消费者利益，但我们在执法的时候，既要带有时代的特点和烙印，也必须有长远的经济目标和战略考量。

北京大学国家发展研究院教授汪浩对贝壳财经表示，反垄断的核心是鼓励竞争，兼顾公平。平台经济反垄断重点要鼓励进入。不要去打压和限制现有的平台，否则影响平台企业的积极性，鼓励竞争也会产生一些我们不想看到的结果，比如竞争太多，规模经济和网络效应也会受到影响，必然要妥协。

新京报贝壳财经记者 白金蕾 校对 张彦君