专访|翟巍:大型平台发展要聚焦社会公众福祉增加,而非垄断暴利

2021年08月26日/ 浏览 150

2020年新冠疫情以来,世界经济数字化转型不断被催化,中国经济面对疫情考验和外部环境的不确定性。

 

截至2020年底,我国价值超10亿美元的数字平台企业达197家,比2015年新增了133家,平均以每年新增超26家的速度快速扩张。

 

2020年我国平台经济一直保持快速发展势头,但移动互联网快速发展的流量红利越发见顶,平台经济的马太效应渐显,行业龙头呈“垄断”趋势,新创企业和中小企业的上升空间逐渐被挤压,同时,与全球强化平台监管的趋势同步,这一年我国对平台经济的监管政策发生重要转变,强化反垄断和防止资本无序扩张成为2021年甚至未来一段时期的重点工作。

 

目前,资本和技术的联姻的超级网络平台垄断与竞争并存,如何把握平台经济的反垄断?在反垄断热中该思考什么?未来的平台经济生态该走向哪里?新京报贝壳财经对话华东政法大学竞争法研究中心执行主任,华东政法大学经济法学院副教授翟巍,他表示,反垄断监管,并不是阻止头部企业的扩张,而是防止它野蛮生长,监管行为本身是市场的构成要素,有效的监管可以促进市场的健康发展。

 

强化反垄断监管有利于缩小中美之间的数字经济发展差距

 

《关于平台经济领域的反垄断指南》公开征求意见约三个月后,2021年正式落地,一个反垄断监管新时代正在到来。今年,头部互联网公司,处罚相继落地。

 

翟巍表示,我国从去年11月左右到现在互联网平台经济领域实施反垄断监管,一直强调的一点是防止资本的无序扩张。反垄断监管,并不是阻止头部企业的扩张,而是防止超级平台野蛮生长,监管行为本身是市场的构成要素,有效的监管可以促进市场的健康发展。

 

中国、美国和欧盟现在并列为世界三大反垄断法域,中国和美国相比,数字经济的差距在扩大,这种扩大并不是因为中国强化监管导致的差距扩大,恰恰相反,是因为我国的反垄断监管与美国的反垄断监管相比,无论是强度上还是其他方面都有所欠缺。

 

2001年,美国政府曾经起诉微软公司,就是因为他有相应的垄断行为,捆绑销售,拒绝开放API的封禁行为,正是因为美国政府的起诉,双方达成和解,微软公司纠正了他的垄断行为,最后才出现了脸书这些新经济企业的崛起。如果一家企业在一个市场上一家独大,实施垄断行为会阻碍伟大的创新。”翟巍指出,反垄断监管,它实际上是有利于促进一个国家数字经济的健康有序迅速发展的。它是正向因素,我们强化反垄断监管,是有利于缩小中美之间的数字经济发展差距的。

 

翟巍提到,欧盟在去年颁布的法律体系,在消费者权益保护,数据安全,反垄断监管这块出台了一系列的法律草案,它在市场监管的层面,从多维度强化了法律制度环境,目的就是想通过一种非常优化的法律制度环境,营造一个良好正向的市场经济生态,促进一些初创企业,新兴企业的发展,带动欧盟整体经济的发展。整体来说,无论是中国、欧盟、美国,反垄断监管或者其他类型的市场监管,目的都是要以监管促创新,以监管促发展。

 

反垄断执法力、司法力量不足,强化反垄断监管走向常态化

 

在整个互联网经济的历史中,反垄断是消除互联网平台经济健康发展的障碍的利器。国家对平台经济不断完善反垄断监管,也是为了维护市场健康良好的发展生态,使消费者的权益得到保障。

 

翟巍强调,现在我们国家经常讲的数字经济,包括平台经济领域,要实现国内国际双循环,国内反垄断监管是有利于国内循环的良性发展的,只有强化反垄断监管,避免头部平台企业挤压中小企业的生存空间,促使这些头部平台企业聚焦于技术创新,聚焦于增加社会公众的福祉,而不是聚焦于垄断暴利,才有利于中国经济可持续发展,有利于增加公众的利益。

 

从国际大环境角度说,只有头部的平台企业,不再与中小企业争利,而是聚焦于国际市场上与国际平台企业竞争,才有利于增强我们国家企业在国际市场上的核心竞争力,实现国际良性的大循环。

 

“总体而言,我们的反垄断监管,正在进入一个良性发展的阶段,这个阶段应当进一步深入推进,在执法领域,在电商,外卖平台,包括在线音乐平台已经有相关的案例出现,在社交媒体平台,数据相关的平台也希望有更新的典型案例或者执法标准的出现”。翟巍表示,目前互联网经济领域涉及的都是新型的垄断行为。长期存在的信息垄断行为,现在还没有相对来说细化的执法标准,例如大数据杀熟的行为。

 

翟巍强调,互联网平台领域也在强化反垄断监管的阶段,现在还需要在更多的行业,拟定更多细化的执法标准。目前外卖行业明确了反垄断法,但是很多的行业还没有推进。我们需要拓展更多行业的反垄断执法,也需要更多的司法案例,给企业以合规的指引。

 

“从监管力量的角度说,无论欧盟还是美国,还是我们国家,反垄断执法力量不足,司法力量不足都是普遍存在的现象”。翟巍直言,今年上半年我们国家提出了要扩大反垄断执法力量的匹配,提升执法人员和司法人员的反垄断的素养。但这些需要循序渐进。

 

现在互联网平台经济领域,强化反垄断监管已经呈现了常态化的趋势,但还没有达到一个全面化的态势,在这方面需要进一步的推进。同时立法、执法、司法机关在立法条款的设计和执法司法标准上逐步制定一些更细化的标准,有利于互联网平台企业获得更清晰的合规指引。

 

需突破原有的工业经济时代的反垄断监管框架

 

翟巍表示,数字经济得以良好运转的主要驱动力就是保持竞争性态势的市场,在反垄断强化监管,全面监管之后,平台经济,包括数字经济固有的正面的效应可以得到最大程度的发挥,这有利于国家的整体利益和社会公共利益。

 

反垄断的监管在两个层面发挥作用。第一个层面,强化反垄断监管,可以确保这个数字平台市场的可信赖度,无论是中小企业还是用户,都可以参与到市场中。

 

其次,强化反垄断监管,可以确保数字平台经济的经济活力,确保发展是有利于整体消费者利益的,也确保数字经济的发展是技术创新驱动的。

 

他指出,最终技术驱动型的数字平台经济也有利于增强我们国家在国际上的核心竞争力。强化反垄断监管之后的互联网竞争,可以屏蔽掉一些数字经济衍生的负面效应,而把数字经济固有的正面效应给予最大程度的发挥。

 

翟巍表示,引导超大平台企业良性竞争,合规发展,让他们通过社会公众福祉技术创新的方式来实现自身的扩张,而不通过获取垄断暴利的方式进行野蛮的生长。现在存在监管工具并不是非常匹配的问题,现在我们的企业,尤其是超大型平台企业实施的垄断行为,最主要的是滥用市场支配地位的垄断行为。

 

这个垄断行为的认定要分三步骤,第一步相关市场认定,考虑是否构成滥用行为,实践当中执法司法层面就会遇到比较大的难度,今年二月份发布的《关于平台经济领域反垄断》的正式稿中把变通性规定删除了,目前在我们国家执法司法层面要用《反垄断法》监管工具良性引导超大型平台企业放弃垄断行为确实存在一定的挑战。美国、欧盟、德国这些国外的反垄断执法机关也面临同样的挑战,他们也做出了一定的创新和突破。刚刚提到的欧盟数字市场化的草案,是一定的突破。《反垄断法》之外,另起炉灶创设一个针对“守门人”企业的法律,对超大型平台企业的垄断进行归置,不再依据《反垄断法》。

 

翟巍提到,德国在《反垄断法》框架下做出创新,今年一月份第十次修订的德国反限制竞争法的版本中增设了第19A条,认为如果一个企业在多个市场,跨市场都能产生对竞争的显著性影响,在这种情况下,只要这个企业实施了滥用市场力的行为,就可以直接认定为垄断行为,不再需要像以前那样界定,在某一个相关市场当中这个阶级具备不具备市场定位。它单独规定只要一个企业在多个相关市场对竞争有至关重要的影响,它就有滥用市场力的行为,就可以构成垄断行为。

 

守门人企业或者超大型平台企业,带有准权利主体的形式,在控制底部生态系统中拥有准立法权,准行政权,准司法权,具有非常庞大的权利。利用网络效应,大数据资源,算法技术,可以在他涉猎的各个相关市场中排除限制竞争。对这种企业垄断行为的归置,确实要突破原有的工业经济时代的反垄断监管框架,针对特殊的行为制定特殊的立法归置标准。

   

反垄断执法发展趋势:跨学科融合、特定化监管、全面市场监管

 

翟巍认为,立法方面,守门人这种理念会在一定程度上体现在新修订的《反垄断法》的条款中。这个框架之下,执法层面未来我们可能面临着三个发展趋势,第一,反垄断监管,尤其是互联网平台经济领域的监管。未来对于反垄断执法部门来说,应该更加注重多学科,跨学科知识的融合。

 

第二,在我国互联网平台领域出现的一些新型的垄断行为,对于平台封禁二选一等行为,需要进行强化监管。我们的反垄断执法机关结合本国互联网发展的国情,结合我国特有的垄断行为进一步强化监管。

 

第三,现在讲的监管不只是反垄断监管。市场监管包括反垄断,反不正当竞争,数据安全,消费者权益保护,劳动者权益保护。一些超大型平台企业利用大数据,不只侵害用户消费者的权益,还侵害了劳动者的权益。未来的反垄断执法机关,可能会存在一个统和性,系统性监管的问题。以反垄断法为主导,兼容适用其他的市场监管法律。

 

他表示,可以预见的是在未来一段时间,我们的反垄断监管力度、强度将进一步地深化,最终也是有利于我们整体的数字经济、平台经济,可持续地健康发展,有利于社会的整体公共利益。

 

新京报贝壳财经记者 程子姣 实习生 李沛雯 编辑 张冰 校对 柳宝庆

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